Авторы статьи: эксперты ННФ «ИБР» В.И. Шестаков, В.А. Ананьев
В последние годы в Российской Федерации велась активная работа по разработке законопроектов, регулирующих деятельность частных военно-охранных организаций (далее – ЧВОО). К настоящему времени было подготовлено четыре законопроекта. Однако ни один из них не был одобрен даже на этапе так называемого «нулевого чтения» вследствие недостатков концептуального характера, ведомственной ориентированности, излишней заурегулированности деятельности ЧВОО, что, по существу, лишало смысла создавать указанные организации. Поэтому предложенные законопроекты не подлежат доработке, и в связи с этим было принято решение о разработке новой редакции проекта федерального закона, предварительно подготовив его концепцию.
Принципиальные отличия подготовленного законопроекта заключаются в следующем. В проекте Федерального закона «О частной военно-охранной деятельности»:
1. В тексте всего законопроекта последовательно реализуется идея о том, что частная военно-охранная деятельность представляет собой особый, специфический вид коммерческой деятельности, которая в основном нацелена на реализацию планов Российской Федерации по защите ее национальных интересов на территории иностранных государств.
2. Признано нецелесообразным решать проблему правового регулирования деятельности ЧВОО путем внесения изменений в закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», как это предлагалось в одном из ранее подготовленных законопроектов. Деятельность ЧВОО должна регулироваться самостоятельным Федеральным законом.
Обоснование:
Частная военно-охранная деятельность и частная охранная деятельность – это самостоятельные виды деятельности. Они различаются между собой видами оказываемых услуг, порядком лицензирования, требованиями, предъявляемыми к работникам. Частные военно-охранные организации наделены правом оказания услуг за пределами территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством о внешнеторговой деятельности и законодательством государства территориальной юрисдикции, международными договорами и соглашениями Российской Федерации.
3. Приведено в соответствие с нормами гражданского законодательства название законопроекта. Он называется: Федеральный закон «О частной военно-охранной деятельности»
Обоснование:
Ранее подготовленные законопроекты назывались: «О частных военно-охранных компаниях», «О государственном регулировании создания и деятельности частных военных компаний», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ни одно из них не соответствует нормам гражданского законодательства Российской Федерации. Во-первых, потому, что Гражданский кодекс Российской Федерации не предусматривает создание юридических лиц в форме компаний. Юридические лица в ГК РФ классифицируются на коммерческие и некоммерческие организации. Во-вторых, правоотношения возникают по поводу осуществления деятельности, а не по поводу организации как таковой. В связи с этим предлагаемый законопроект называется «О частной военно-охранной деятельности».
4. Более четко определен предмет правового регулирования предлагаемого законопроекта. Он регулирует порядок создания, реорганизации и ликвидации ЧВОО, выполнения и оказания ею военно-охранных работ и услуг, осуществления контроля и надзора за их деятельностью.
Обоснование:
В ранее подготовленных законопроектах предмет правового регулирования либо вообще не определен, либо определен, но не соответствует его названию (например, указано, что он регулирует и деятельность зарубежных частных военных компаний на территории Российской Федерации). В связи с этим название законопроекта оказалось шире его содержания.
5. Предложены следующие дополнительные гарантии законности деятельности ЧВОО, а именно:
трехуровневое правовое регулирование их деятельности (в соответствии с международным, российским правом и правом государств территориальной юрисдикции);
более полное и четкое определение военно-охранных работ и услуг;
установление дополнительных требований к учредителю, руководителю и работникам ЧВОО;
установление новых ограничений, не позволяющих лицу заключить трудовой договор с ЧВОО;
более четкое определение порядка использования ЧВОО оружия, как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, а также осуществления контроля за оборотом оружия в указанных организациях.
6. Предложен новый порядок лицензирования частной военно-охранной деятельности с учетом её целей, характера и особенностей.
В ранее подготовленных законопроектах лицензирование деятельности частных военных компаний предлагалось осуществлять соответствующему органу исполнительной власти по обеспечению безопасности: Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами Российской Федерации.
В проекте Федерального закона «О частной военно-охранной деятельности» предлагается осуществлять лицензирование указанной деятельности следующим государственным органам:
лицензирование деятельности ЧВОО за пределами территории Российской Федерации осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации;
лицензирование деятельности ЧВОО на территории Российской Федерации в интересах Министерства обороны Российской Федерации – Министерством обороны Российской Федерации.
При необходимости работы со сведениями, составляющими государственную тайну, лицензия выдается ФСБ России.
Обоснование:
Необходимость лицензирования деятельности ЧВОО за пределами территории Российской Федерации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации обусловлена тем, что деятельность ЧВОО относится к внешнеторговой деятельности, государственное регулирование которой относится к компетенции указанного Министерства.
Что касается предоставления права на лицензирование частной военно-охранной деятельности Министерством обороны Российской Федерации, то и цели, и характер выполняемых работ и оказываемых услуг (военно-охранные) говорят сами за себя.
Неприемлемость лицензирования деятельности ЧВОО Федеральной службой безопасности вытекает из целей и задач, на достижение и решение которых создана указанная Служба.
Указанные в законопроекте федеральные органы исполнительной власти законодательством Российской Федерации наделены полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности. В связи с этим наделение их правом лицензирования деятельности ЧВОО не потребует создания в них новых лицензионных органов, а лишь незначительно увеличит объем их работы.
7. Конкретизированы заказчики частных военно-охранных услуг.
Учитывая, что ЧВОО осуществляют деятельность в интересах государства, поэтому заказчиками их услуг могут выступать федеральные органы исполнительной власти, а также зарубежные легитимные международные и государственные органы на основе соглашений с Российской Федерацией.
8. Определены требования к персоналу ЧВОО.
Работниками ЧВОО могут быть профессионально подготовленные для оказания соответствующих работ и услуг специалисты. При необходимости, дополнительная подготовка и переподготовка работников ЧВОО осуществляется на собственной учебной базе, а также на объектах, предоставляемых Министерством обороны Российской Федерации или иными министерствами и ведомствами ЧВОО на договорной основе. Для выполнения требований договоров в государствах территориальной юрисдикции в качестве работников ЧВОО могут использоваться граждане иностранных государств.
9. Более четко прописаны социальные и правовые гарантии работников ЧВОО.
10. Решены вопросы, связанные с использованием оружия и специальных средств.
Использование специальных средств и оружия за пределами территории Российской Федерации регулируется соглашениями Российской Федерации с государством территориальной юрисдикции в случаях, когда заказчиками услуг являются указанные государства или их органы власти. В остальных случаях использование специальных средств и оружия осуществляется в соответствии с законодательством государств территориальной юрисдикции и Российской Федерации.
11. Установлен дифференцированной контроль и надзор за деятельностью ЧВОО.
Контроль и надзор за деятельностью ЧВОО осуществляется в соответствии с законодательством государства регистрации и государства территориальной юрисдикции, а также соответствующими международными соглашениями и договорами.
12. Предлагаемый законопроект значительно отличается от ранее подготовленных и с точки зрения юридической техники.
Эксперты ННФ «ИБР» В.И. Шестаков, В.А. Ананьев
Проект Федерального закона «О частной военно-охранной деятельности».
Источник: Институт Проблем безопасности и Устойчивого развития